Na sessão de 8 de junho de 2021, a 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU) deliberou, por meio do Acórdão 8228/2021 – 2ª Câmara, sobre Tomada de Contas especial (TCE) referente ao Contrato 0800.0032558.07‑2 (CT 107), celebrado pela Petróleo Brasileiro S.A. para a execução das obras do Centro Integrado de Controle, relativas ao projeto de modernização e adequação do sistema de produção da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar), localizada no Município de Araucária/PR.
Tendo em vista que não foram encontrados indícios de participação da contratada no cartel de empresas que operava no âmbito das contratações da Petrobras, tampouco em qualquer outra fraude à licitação conhecida por esse Tribunal, presumiu-se a boa-fé do responsável e, por isso, optou-se por não utilizar notas fiscais como custo paradigma para cálculo de possível superfaturamento. Além disso, decidiu-se pelo arquivamento dos autos.
Procedimento adotado para o cálculo do superfaturamento em obras públicas
O superfaturamento consiste nos pagamentos viabilizados por meio de contratações com sobrepreços por preços excessivos frente ao mercado. Ao calcular o superfaturamento em obras públicas, esta Corte de Contas se utiliza, por conservadorismo, do método da limitação do preço global (MLPG), no qual são subtraídos do sobrepreço total apurado, proveniente do somatório de sobrepreços em cada item, os subpreços (descontos) totalizados a partir dos demais itens analisados na amostra.
Em regra, na seleção de preços referenciais são adotados preços paradigma obtidos de sistemas oficiais, como o Sinapi (Caixa), o Sicro (Dnit) e outros sistemas mantidos por órgãos e entidades das esferas federal, estadual e municipal, e, subsidiariamente, fontes privadas (preços referenciais oriundos de bancos de dados ou sistemas privados, potencialmente auditáveis).
A estratégia do uso de documentos fiscais (notas fiscais) como referenciais de preços tem sido aplicada em processos de alta complexidade na área de infraestrutura, cujas obras apresentam insumos pouco usuais em empreendimentos convencionais e cujos referenciais de preços inexistem ou são de difícil mensuração. Isto exige acesso privilegiado a dados e documentos sigilosos oriundos das investigações realizadas ou em curso, devido à falta de colaboração dos contratados responsáveis pelos ilícitos.
Assim, as notas fiscais elevam a amostra dos itens auditados em um contexto de fraude à licitação e/ou de indícios de corrupção, e de consequente sobrepreço no contrato dela decorrente, bem como de dificuldade de localização de referências de preços de insumos.
O voto condutor do Acórdão TCU 1992/2015 – Plenário, sem deixar de destacar a liberdade de iniciativa e a busca do lucro legítimo pelas empresas de boa-fé, ponderou sobre a necessidade de utilizar o valor obtido das notas fiscais, acrescido de custos indiretos, em situações extremas de abuso de direito e de enriquecimento sem causa:
29. Com relação aos precedentes contrários ao uso dos custos incorridos pelo contratado como base para a obtenção do preço de referência, não se nega que esse é o entendimento correto à luz do regime jurídico dos contratos administrativos e do próprio sistema econômico do país que prega a liberdade de iniciativa e a busca do lucro.
30. Porém, em situações extremas como a que ora se enfrenta, em que não existem preços nos sistemas referenciais e o insumo analisado foi adquirido em um mercado monopolístico, julgo que o valor obtido das notas fiscais, acrescido de custos indiretos e BDI acima do atualmente aceito pelo TCU, constitui um parâmetro seguro do valor de mercado do bem. Tomando por base a ideia de abuso de direito e os princípios da boa-fé contratual e do não enriquecimento sem causa, entendo que os preços praticados pela contratada excedem o limite do razoável, não podendo ser considerados compatíveis com os de mercado. (grifos acrescidos)
O arquivamento da TCE do Centro Integrado de Controle da refinaria Repar
A Tomada de Contas Especial (TCE) constituída em atendimento ao item 9.1 do Acórdão 2163/2015 – Plenário buscou apurar os indícios de irregularidade no Contrato 0800.0032558.07-2 (CT-107) celebrado pela Petróleo Brasileiro S.A. com a Azevedo & Travassos Engenharia Ltda. para a execução das obras no Centro Integrado de Controle junto ao projeto de modernização e adequação do sistema de produção da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar) no Município de Araucária/PR.
Com base nos fundamentos de seu voto e tendo em vista a ausência dos pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, o Acórdão 8228/2021 – 2ª Câmara decidiu pelo arquivamento dos autos sem o julgamento de mérito.
Contatou-se, inclusive, que no caso concreto não havia nenhum elemento que afastasse a presunção de atuação da livre concorrência e de boa-fé e que, portanto, as análises deveriam se fundamentar em premissas distintas daquelas que conduziram os outros processos, em que se evidencia a ocorrência de fraude, o que, por sua vez, leva à utilização de notas fiscais para a obtenção de preços de referência.
A unidade técnica do TCU responsável pelo processo foi a Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações). O relator é o ministro-substituto André Luís de Carvalho.